Reforma Państwowej Inspekcji Pracy
Komentarz FFPG do projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (nr w RCL UD283)
- Informacje ogólne.
Zamieszanie wokół Reformy Państwowej Inspekcji Pracy trwa już od blisko pół roku. 1 września 2025 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawił się pierwszy projekt ustawy, który spotkał się z szeroką krytyką przede wszystkim ze strony środowiska przedsiębiorców. Co ciekawe, nie został on ciepło przyjęty ani w środowiskach rządowych – wszakże autorem projektu jest wyłącznie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, nie cały rząd – ani inne instytucje publiczne np. Rządowe Centrum Legislacji, czy Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Projekt zawierał liczne, kontrowersyjne zapisy, których część w opinii wielu ekspertów mogła naruszać konstytucję.
Reforma Państwowej Inspekcji Pracy jest w założeniu realizacją tak zwanych „kamieni milowych” (nr A71G i A72G) Krajowego Planu Odbudowy, od których realizacji uzależniona jest wypłata środków z KPO. Problemem jest jednak to, że pierwotnie kamienie milowe nie zawierały tego rodzaju zobowiązania, zostało ono wprowadzone na skutek rewizji KPO i to polskie władze zaproponowały te zmiany[1] (pierwotnie kamienie milowe zakładały pełne oskładkowanie umów cywilnoprawnych). Swego rodzaju niedopowiedzeniem jest czasem pojawiająca się teza, że wykonujemy zobowiązania Unii Europejskiej. Również na stronie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest podobna sugestia:
„5 lutego 2026 roku Stały Komitet Rady Ministrów przyjął projekt reformy Państwowej Inspekcji Pracy. Jej wdrożenie oznaczać będzie realizację kamieni milowych (A71G i A72G) Krajowego Planu Odbudowy, do czego jako kraj się zobowiązaliśmy.”[2].
Wiele kontrowersji wywołała również „lista samokontroli”, która miała być swego rodzaju niewiążącą wskazówką i pomocą dla przedsiębiorców, którzy dzięki liście mogliby sami określić, czy dana relacja z pracownikiem ma charakter umowy o pracę, B2B, czy umowy cywilnoprawnej. Było to wyjście naprzeciw oczekiwaniom i obawom biznesu przez samego Głównego Inspektora Pracy, który podkreślić należy nie jest autorem omawianych przepisów. Inspekcja Pracy jest bowiem ich adresatem podobnie jak pracodawcy i pracownicy i wiele propozycji może być również problematycznych dla samych inspektorów.
5 lutego 2026 r. Komitet Stały Rady Ministrów ostatecznie przyjął kolejną już wersję projektu, która będzie przekazana do dalszych prac legislacyjnych w Parlamencie.
- Najważniejsze zmiany w ustawie o PIP.
- Wykonalność i skutki decyzji.
Największe kontrowersje dotyczą przyznania inspektorom pracy możliwości ustalenia stosunku pracy na podstawie decyzji administracyjnej. Pierwotnie miała być ona natychmiast wykonalna w sferze prawa pracy i w zasadzie nieograniczona w czasie. W drugiej wersji projektu ustawy w sytuacji odwołania się przez pracodawcę od decyzji zgodnie z art. 34 ust. 5b ustawy Główny Inspektor Pracy mógł uchylić natychmiastową wykonalność decyzji. Natychmiastową wykonalność mógł uchylić również sąd. Nowy projekt wprowadza korzystne dla pracodawców rozwiązanie, zgodnie z którym decyzja staje się wykonalna dopiero z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu (art. 34 ust. 2k).
Problematyczna może okazać się jednak kwestia tego, jak daleko może sięgnąć wstecz decyzja inspektora. Druga wersja projektu wyraźnie wskazywała w propozycji art. 33a ust. 3 ograniczenie do maksymalnie 3 lat wstecz. Obecna wersja projektu ustawy nie zawiera takiego zapisu. W nowej wersji projektu art. 34 ust. 2j wprost wskazuje, że wszelkie skutki na gruncie prawa pracy, ubezpieczeń i podatkowe decyzja inspektora ma od dnia jej wydania, nie zaś wstecz. Jest to kolejne bardzo ważne wyjście naprzeciw oczekiwaniom pracodawców.
Intencja ustawodawcy została pokreślona w uzasadnieniu do projektu, w którym czytamy:
„Decyzja ta będzie wywoływała skutki prawne od dnia jej wydania, jednak stanie się wykonalna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania albo z dniem prawomocnego orzeczenia sądu.”.
Powyższe zmiany są również istotne z innego względu. Pierwotnie projekt zakładał bowiem, że skutki decyzji inspektora od momentu jej wydania do dnia prawomocnego orzeczenia sądowego będą utrzymane w mocy nawet, jeśli sąd uznałby decyzję za nieprawidłową. W praktyce, gdyby postępowanie trwało kilka lat (co w polskich realiach nie jest niczym zaskakującym), to pracodawca za cały ten okres ponosiłby realne straty.
- Polecenie usunięcia naruszenia funkcjonowania umowy cywilnoprawnej.
Jedną z największych zmian w nowym projekcie jest również to, że decyzja przekształcająca umowy cywilnoprawne w umowę o pracę będzie musiała być poprzedzona poleceniem usunięcia naruszenia funkcjonowania umowy cywilnoprawnej, lub faktycznego świadczenia pracy przez osobę za wynagrodzeniem (projektowany art. 11 ust. 1 pkt 7a w związku z ust. 2 ustawy o PIP). Dopiero niezastosowanie się do polecenia skutkować będzie wydaniem decyzji przekształcającej.
Ponadto, jak zaznacza sam projektodawca przepisów w uzasadnieniu do projektu ustawy realizacja zobowiązania wynikającego z polecenia będzie mogła nastąpić na dwa sposoby:
„Po pierwsze, strony będą mogły zawrzeć umowę o pracę. Jeżeli taka czynność zostanie dokonana i uzyska aprobatę inspektora pracy, postępowanie zostanie zakończone bez potrzeby podejmowania dalszych czynności administracyjnych.
Po drugie, strony będą mogły ukształtować łączący je stosunek cywilnoprawny – w zakresie jego treści lub sposobu realizacji – w taki sposób, aby usunąć elementy charakterystyczne dla stosunku pracy oraz wyeliminować zarzuty niezgodności z przepisami prawa pracy.”.
- Powództwo do sądu w razie konieczności ustalenia stosunku pracy wstecz.
Warto też przytoczyć treść art. 33a ust. 4 który stanowi, że okręgowy inspektor może skierować powództwo dotyczące istnienia bądź treści stosunku pracy „w szczególności, gdy zachodzi konieczność ustalenia istnienia stosunku pracy za okres wcześniejszy niż ten, który może zostać objęty decyzją, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7a.”. Może być to postrzegane jako swego rodzaju furtka w przytoczonych powyżej przepisach, która może budzić obawy, jednak podkreślić należy, że w tego rodzaju powództwach (o ustalenie istnienia stosunku pracy) sądu również w obecnym stanie prawnym mogą orzekać o istnieniu stosunku pracy wstecz, w tej kwestii nic się nie zmienia.
- Termin odwołania.
Przyjęty przez SKRM projekt znacząco wydłużył również termin na złożenie odwołania, który ma wynosić miesiąc od dnia doręczenia decyzji. To bardzo istotna zmiana, gdyż pierwotnie zakładano siedmiodniowy termin, który w praktyce uniemożliwiłby przygotowanie odwołania od wydawanych masowo decyzji (wiele decyzji wobec jednego podmiotu w jednym postępowaniu).
- Interpretacje indywidualne.
Całkowitą nowością w aktualnym projekcie ustawy jest powierzenie Głównemu Inspektorowi Pracy uprawnienia do wydawania interpretacji indywidualnych. Zgodnie z treścią projektowanego art. 14b ust. 1 ustawy o PIP:
„Na wniosek podmiotu zatrudniającego Główny Inspektor Pracy wydaje interpretację indywidualną w zakresie stosowania przepisów prawa pracy dotyczących ustalenia, czy przedstawiony we wniosku stosunek prawny stanowi umowę o pracę w rozumieniu art. 22 § 1 Kodeksu pracy.”.
Instytucja interpretacji indywidualnych nie jest nowością, istnieje ona na gruncie np. przepisów podatkowych, czy Prawa przedsiębiorców. W tym przypadku będzie ona miała bardzo wąski charakter – ma określić, czy dany stosunek prawny wyczerpuje przesłanki do uznania go za umowę o pracę. Co ważne interpretacja nie będzie wiążąca dla pracodawcy, ale jeśli ten się do niej zastosuje, to nie będzie mógł być obciążony negatywnymi skutkami wynikającymi z tego faktu. Organ PIP będzie natomiast związany interpretacją, choć będzie ona mogła być zmieniona, jeśli zmianie ulegną też okoliczności.
Jest to rozwiązanie interesujące, które w niektórych przypadkach mogą okazać się bardzo przydatne dla pracodawcy. Może być to jednak bardzo istotne obciążenie dla Inspekcji Pracy, gdyż wraz ze zwiększeniem zakresu obowiązków powinno iść zwiększenie finansowania instytucji, którego jednak brakuje.
- Kary finansowe.
Zwiększenie kar finansowych za naruszenia obowiązków pracodawcy określonych w art. 281-283 Kodeksu pracy było już przedmiotem poprzednich projektów. Kary te wzrosną w następujący sposób:
- 281 § 1 z przedziału od 1000 do 30 000 zł na 2000 zł do 60 000 zł;
- 281 § 2 z przedziału od 1500 zł do 45 000 zł na 3000 zł do 90 0000 zł;
- 282 § 1 i 2 z przedziału 1000 zł do 30 000 zł na 2000 zł do 60 000 zł;
- 282 § 3 z przedziału 1500 zł do 45 000 zł na 3000 zł do 90 000 zł;
- 283 z przedziału od 1000 zł do 30 000 zł na 2000 zł do 60 000 zł.
Co to oznacza w praktyce? Dla przykładu za rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę w sposób naruszający przepisy pracodawcy narażają się na karę nie od 1000 zł do 30 000 zł a od 2000 zł do 60 000 zł. Podobnie w przypadku nieterminowego wypłacania wynagrodzenia. Katalog naruszeń jest obszerny i niecelowym byłoby w tym miejscu wymienianie wszystkich zmian.
Potrzebę podniesienia kar od dawna postulował sam Główny Inspektor Pracy wskazując, że często pracodawcy ignorowali ryzyko kary, gdyż było dla nich nieistotne i pomimo ich nakładania dokonywali w dalszym ciągu naruszeń. Intencja jest zrozumiała a z patologiami z pewnością należy walczyć. Wydaje się jednak, że w przypadkach nieumyślnego zawinienia i mniejszej wagi naruszeń powinien istnieć przepis nakazujący stosowanie niższych kar bądź nawet odstąpienia od ich wymierzania.
- Wymiana informacji i zdalne kontrole.
Przepisy w tym zakresie były już formułowane w poprzednich projektach, warto jednak przypomnieć, że Inspekcja pracy będzie miała możliwość wymiany informacji z innymi organami – ZUS i KAS. Ponadto w projekcie znalazły się przepisy umożliwiające przeprowadzenie kontroli zdalnie z wykorzystaniem urządzeń technicznych umożliwiających wykonywanie czynności na odległość (co może zmniejszyć niedogodności tradycyjnych kontroli).
- Podsumowanie.
Niewątpliwie nowa wersja przepisów reformujących Państwową Inspekcję Pracy jest zdecydowanie lepiej przemyślana i w większym stopniu uwzględnia interes pracodawców. Wyeliminowano przepisy, które z góry skazywały przedsiębiorców na ogromne ryzyko i realne straty oraz uniemożliwiały im dochodzenie swoich praw w przypadku błędów inspektorów. Jest to projekt zdecydowanie lepszy.
Czy jednak eliminuje on wszelkie wątpliwości pracodawców? Zdecydowanie nie. Projekt całkowicie pomija wolę stron. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 2010 roku w sprawie o sygn. akt II PK 354/09 w sytuacji, gdy dany stosunek prawny ma cechy umowy o pracę umowy cywilnoprawnej, a jednocześnie nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, że z pewnością jest to umowa o pracę, to decydującą rolę ma wola stron. Skala naruszeń też jest wyraźnie mniejsza niż sugerują to autorzy projektu. W latach 2022-2024 inspektorzy pracy skierowali do sądów 94 powództwa o ustalenie stosunku pracy a zaledwie w 32 przypadkach zostało to potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu.
Przede wszystkim nowa wersja projektu ustawy u swych podstaw nie ma możliwości rozwiania obaw pracodawców. Od początku dyskusji podnoszone są zarzuty dotyczące konstytucyjności rozwiązań polegających na administracyjnym trybie ustalania stosunku pracy. W naszym kraju jednymi z podstawowych wartości konstytucyjnych stanowi zasada swobody zawierania umów i wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji) i orzekanie o tym, czy dany stosunek prawny mieści się w tych granicach powinno być objęte monopolem sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji). Wątpliwości budzi też naruszenie prawa do rzetelnego procesu, gdyż obecnie to inspektor pracy musi wystąpić do sądu i jako strona podważająca istniejącą umowę musi udowodnić, że ma ona charakter umowy o pracę. Gdy inspektor wydawać będzie decyzję ustalającą stosunek pracy, to pracodawca jako strona odwołująca się do sądu będzie musiał dochodzić swoich racji (odwrócenie ciężaru dowodu). Co więcej przy wydaniu decyzji inspektora wola samego pracownika w myśl przepisów nie ma większego znaczenia.
Raz jeszcze podkreślić należy, że choć jesteśmy zobligowani do przeprowadzenia reformy PIP zgodnie z kamieniami milowymi KPO, to sam fakt, że musimy to zrobić wynika z inicjatywy władz naszego kraju. Trudno zatem dziwić się pracodawcom, że nie chcą zaakceptować projektu tak dalece ingerującego w relacje gospodarcze na linii pracodawca – pracownik.
Choć obecny projekt ustawy zawiera liczne zmiany normalizujące – mówiąc wprost – absurdalne przepisy i są próbą odpowiedzi na liczne zastrzeżenia, to z pewnością budzić będą sprzeciw pracodawców. Motywacja strony rządowej do realizacji kamieni milowych jest jednak bardzo silna i należy spodziewać się, że przepisy te wejdą w życie, choć być może zostaną wprowadzone pewne drobne zmiany.
[1] Decyzja Wykonawcza Rady 2025/0147 pkt 3 i 4 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025PC0284
[2] https://www.gov.pl/web/rodzina/projekt-reformy-pip-przyjety-przez-skrm
Pełna treść komentarza do pobrania: Komentarz Reforma Państwowej Inspekcji Pracy
